Las fuerzas que vienen del subsuelo

Seguramente muchas veces te habrás lamentado, al igual que yo, por la abismal distancia que separa a nuestro país entre lo que podría ser y lo que efectivamente es. No digo que seamos una mierda, al contrario, lejos estamos de eso. Realmente tres mundiales no los tiene cualquiera.  Sin embargo, algo está pasando que no podemos despegar. Si estamos tan condenados al éxito, como planteaba cierto prócer olvidado, ¿por qué nunca lo alcanzamos? 

La minería metalífera es un sector que, sin dudas, tiene muchas de estas respuestas que a veces no encontramos. Así como decían nuestros abuelos respecto a la fertilidad del suelo patrio, si movemos alguna piedra -¿tan fácil?-, podemos encontrar muchos minerales valiosos en diferentes partes del país. 

El potencial que Argentina tiene es gigante: cobre, oro, plata, litio, zinc, potasio, entre tantos otros recursos valiosos y estratégicos. Ahora cuando observamos la producción y las exportaciones, rápidamente nos damos cuenta de que algo está fallando. Otra vez, podemos pero no somos. Chile puede, Perú, Colombia o Brasil también, nosotros no. Son muchos puestos de trabajo que no generamos, impuestos que no recaudamos, millones de dólares que no exportamos. Mucho de lo que nos falta está ahí abajo, esperando a ser aprovechado. 

País	Exportación de minerales (2022) en millones de USD
Chile	$57.000
Brasil	$37.711
Perú	$33.730
Colombia	$22.155
Argentina	$3.857

Fuente: Elaboración propia en bases a datos de oficinas públicas nacionales.

Breve historia de nuestros intentos

Desde los inicios de nuestra historia como nación independiente intentamos que la minería despegue, sancionándose en 1813 la primera Ley de Fomento Minero bajo el gobierno de la Asamblea del Año XIII.  Hasta detrás del conflicto entre Rivadavia y Quiroga, que configuró después una guerra civil por décadas entre unitarios y federales, estuvo la disputa por la explotación de los minerales riojanos en Famatina.

A lo largo del siglo XX hubo importantes iniciativas para fomentar a la actividad desde el Estado, usando como herramientas a la banca de desarrollo, el crédito y el rescate público, pero no lograron alcanzar los resultados esperados y mantuvieron al sector siempre por debajo de medio punto del PBI. Recién con la llegada del menemismo y la instauración del modelo neoliberal la minería empezó a movilizarse fuertemente, aprovechando con los incentivos criollos el boom regional y el alza de precios en el mercado mundial. El pasaje de una limitada y deficiente política de impulso estatal hacia las leyes de fomento dio sus frutos, multiplicándose por 8 la inversión en el sector con el ingreso de los capitales extranjeros.

Con la crisis del 2001 y la instauración de un nuevo modelo, el marco regulatorio heredado de los ´90 no sufrió modificaciones y la expansión minera continuó, aunque intentando darle otra impronta a partir de la asociación del capital extranjero con empresas provinciales y fomentando en diferentes etapas el desarrollo de proveedores locales. La producción y los puestos de trabajo generados por el sector continuaron creciendo hasta el año 2012, cuando con la introducción del cepo cambiario la inversión comenzó a caer. Durante la última década la minería se mantuvo virtualmente estancada, representando solo el 0,7% del PBI.

Otro tema que cobró relevancia a partir del presente siglo y dificultó la expansión de la actividad fue la conflictividad generada en torno al impacto ambiental de la explotación mineral metalífera. Con la disputa originada en el año 2002 en la Localidad de Esquel, Chubut se convirtió en la primera provincia a nivel nacional en prohibir la minería metalífera a cielo abierto en su territorio. A partir de este evento, el “efecto Esquel” generó que 8 provincias a nivel nacional siguieron los mismos pasos que la provincia patagónica y decidieran impedir la actividad en su territorio. 

A lo largo de las últimas décadas, la dimensión ambiental comenzó a predominar en la discusión en torno a la minería, aún en aquellas provincias que continuaron adelante con la explotación. Los sectores ambientalistas lograron instalar una percepción negativa de la minería en la sociedad, asociándola a la contaminación ambiental y al saqueo de recursos por parte del capital extranjero. Esta concepción atravesó internamente también a los diferentes espacios políticos nacionales, que quedaron paralizados ante la disputa entre la cuestión ambiental y la agenda productiva, presentadas siempre en la arena pública como antagónicas e incompatibles.  

Con la llegada de Javier Milei, el gobierno nacional parece decidido a avanzar con la explotación minera en el marco de un modelo de crecimiento que, centrado en estabilizar la macro, desplazar al Estado y fomentar la llegada de inversiones extranjeras, necesita de las fuerzas del subsuelo para llevarnos a cruzar el desierto del ajuste y llegar al paraíso prometido. Resulta evidente la necesidad que tiene Argentina de impulsar un sector históricamente desaprovechado y con gran potencial, pero hay diferentes caminos para hacerlo. Básicamente se puede ser Zambia o Namibia, pero también Canadá o Australia.

Entre el extractivismo o el desarrollo nacional

Gran parte de la discusión académica en torno al desarrollo económico de los países y sus causas se ha centrado en el rol que tienen las instituciones. Más allá de si son causa directa del desarrollo o en realidad una consecuencia del mismo, las “reglas de juego” claramente están vinculadas con el nivel de crecimiento económico que logra una Nación. En el caso de la minería, resultan fundamentales para definir no solo si el sector crece o no, sino también qué enfoque de desarrollo se le da. Los recursos naturales no son necesariamente una maldición que condena a un país al subdesarrollo como en muchos espacios y tradiciones se piensa, sino que pueden ser una oportunidad para la expansión productiva en un marco institucional y de políticas públicas adecuado. 

El Régimen de Incentivo para las Grandes Inversiones (RIGI) enviado por Milei al Congreso parece ser la gran herramienta que la gestión libertaria quiere poner sobre la mesa para impulsar de una vez por todas al sector. Destinado a inversiones que superen los 200 millones de dólares, tiene como objetivo brindar estabilidad fiscal, bajar la carga tributaria y permitir un acceso irrestricto al mercado de cambios. Incluye entre los sectores enmarcados dentro del régimen a la minería, junto a otros como la energía, la industria agroalimentaria o el petróleo y el gas. 

Muchas de estas medidas no son novedosas para la actividad, dado que sostienen el mismo espíritu que las fijadas desde el menemismo con la sanción Ley de Inversiones Mineras en el año 1993. El mayor atractivo para las empresas transnacionales está centrado en la posibilidad de que estas accedan al mercado cambiario de forma libre. El RIGI opera en este sentido como un “parche” para lograr que el cepo, aún vigente, no obstruya el desembarco de las inversiones.

Más allá del incentivo inversor, quizás necesario en un contexto de inestabilidad económica y dificultades cambiarias, el RIGI establece reglas de juego en las cuales se favorece una lógica exclusivamente extractivista y favorable al capital. Al igual que como sucede con la estrategia de fomento menemista, el marco fijado no establece ningún tipo de esquema tributario tendiente a sustituir importaciones ni impone condicionalidades para la vinculación de las mineras con empresas nacionales o locales. Solo se busca el ingreso de inversiones para explotar los recursos, pero sin implementar una estrategia que permita multiplicar su impacto económico sobre el tejido productivo nacional. 

El RIGI es en este sentido una oportunidad perdida para poder darle a la explotación minera una perspectiva desarrollista, que busque ampliar y complejizar la estructura productiva nacional, replicando así los mismos defectos que la Ley de Inversiones Mineras y sentenciando al sector a sostener una lógica extractiva. Dada la amplia disponibilidad de recursos minerales que tiene Argentina, es muy probable que las inversiones puedan llegar sin la necesidad de ceder tantas condiciones en favor de las empresas y con un marco más favorable a la industria nacional. Otros países como Chile o Australia obligan a las empresas a presentar programas de participación industrial local en los grandes proyectos de inversión extranjera en el sector, combinando este impulso desde la demanda de las empresas con un fomento de la oferta nacional de proveedores. 

Esta falta de una política clara para el desarrollo local mediante el vínculo de los yacimientos con proveedores en el territorio puede generar un grave perjuicio, no solo por esta chance desperdiciada para multiplicar el efecto de la minería, sino también por su impacto sobre la imagen social de la minería. La fijación de un enclave extractivo, más allá de su efecto sobre las arcas fiscales y el saldo favorable de divisas, va a reforzar el rechazo de las comunidades al observar el limitado efecto sobre los territorios y la excesiva dependencia de las localidades con una actividad que tiene fecha de vencimiento. Por más que se logre establecer un marco favorable para las empresas, la historia reciente muestra que la sociedad local puede constituirse en un actor con poder de veto. El desarrollo de los territorios pasa así a ser una condición necesaria para la expansión minera.

El desarrollo nacional necesita sin dudas de la minería, pero no necesariamente esta actividad va a contribuir a un proceso de virtuoso de crecimiento e inclusión social sino se la enmarca dentro de un diseño institucional que busque potenciar la cadena de valor a nivel nacional, vincularla con proveedores locales y fomentar las capacidades de la industria criolla. Una Argentina mejor se construyen con más, pero, sobre todo, con una mejor minería al servicio del desarrollo nacional.