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En Argentina, la conservación de los humedales se ha convertido en un asunto de interés público y la sanción de una ley que los proteja ha despertado un debate colectivo. En esta nota, la autora analiza cómo nuestro sistema federal puede ayudarnos a mejorar el diseño institucional para la protección y gestión sostenible de los humedales.
Este artículo se publicó originalmente en la sección Difusión Virtual de CICLOS ADS
En medio de una crisis ambiental sin precedentes, buena parte de la sociedad argentina reclama una ley de protección y gestión sostenible de los humedales. La bajante histórica del río Paraná, el Delta en llamas y las inundaciones en La Plata revelan la urgencia por tomar acciones concretas y estructurales desde el Estado. Tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado, se han puesto en consideración numerosos proyectos de ley —presentados por diversos colores políticos—, todos ellos muy similares entre sí y con una fuerte impronta de la Ley de Bosques Nativos de nuestro país[1]. Aquel texto unificado que avanzaba en Diputados, está a punto de perder estado parlamentario en diciembre de este año. Estos proyectos fueron objeto de audiencias y variadas intervenciones en el debate público. Sin embargo, una discusión ausente ha sido la distribución de competencias entre las diferentes esferas de gobierno. ¿Quién queremos que tome las decisiones sobre la protección de nuestros humedales?
El mítico carpincho, que invadió las megaconstrucciones urbanísticas de Nordelta en defensa de su hábitat, despertó en la ciudadanía cierta curiosidad. ¿Cómo llegaron los carpinchos hasta allí? Tapado por la urgencia de la agenda económica cotidiana de la Argentina, fue apenas un cosquilleo; aunque no menor para interpelar el vínculo que tenemos con nuestra casa común. Esta puesta en escena de la creciente degradación ambiental logró, por fin, que empezáramos a hablar: el reclamo por una ley de protección de humedales se reinstauró en el foro público.
En nuestro país, la problemática de conservación de los humedales está relacionada con el desarrollo indiscriminado y no planificado de la agricultura, la minería y los grandes emprendimientos inmobiliarios. En ausencia de un ordenamiento ambiental del territorio, la transformación, el dragado y el relleno de los humedales traen aparejada la pérdida de bienes y servicios que estos ecosistemas brindan a la sociedad. Funcionan como amortiguadores hídricos y permiten controlar las inundaciones, proveen hábitat a diversas especies y mantienen las cadenas alimentarias. Incluso humedales como las turberas pueden capturar más carbono de la atmósfera que los bosques.
¿Qué puede hacer el derecho por nuestros humedales? ¿Qué rol cumple el federalismo, aquel sistema de gobierno afianzado en nuestro país desde los albores de nuestra Constitución?
La regulación ambiental en el ordenamiento jurídico
A través de la Convención Ramsar, el Estado argentino se obligó frente a la comunidad internacional a proteger los humedales y a promover su gestión racional. Pese a que los humedales ocupan más del 21% del territorio nacional, el desarrollo normativo para la protección ambiental de estos ecosistemas ha sido escaso. Solo unos pocos humedales están alcanzados por la regulación vigente a nivel nacional y provincial. De allí la necesidad por reclamar al Congreso Nacional una ley de humedales, que garantice el manejo sostenible de estos ecosistemas.
Una aclaración: es necesario comprender que ninguna ley será la panacea. No garantizará por sí sola la protección de los ecosistemas de humedal, sino que debemos construir consensos entre los actores interesados para permitir su implementación y diseñar mecanismos a nivel local para asegurar su cumplimiento.
En palabras simples, el federalismo es una forma de organización institucional que regula la distribución territorial de poder entre las diversas esferas de gobierno. En un sistema constitucional federal, las facultades que conserva el Estado son aquellas expresamente delegadas por las provincias a través de la Constitución. Como contracara, las entidades políticas provinciales conservan para sí las facultades no delegadas.
En materia ambiental, la Nación tiene algunas facultades y las provincias, otras. Por ejemplo, la Nación puede regular sobre problemas ambientales que afecten a más de una provincia, puede dictar “leyes de adhesión” e invitar a las provincias a adherirse al régimen creado. También puede regular sobre delitos ambientales y responsabilidad por daños; celebrar tratados internacionales que versen sobre cuestiones ambientales; y dictar normas para crear establecimientos de utilidad nacional, tales como las áreas protegidas.
Además, a partir de la reforma constitucional de 1994, se permitió al Congreso Nacional la sanción de leyes en concurrencia con las provincias. Así, la Nación tiene la facultad de dictar normas de presupuestos mínimos y, por su parte, las provincias, las normas complementarias. Es decir, la Nación establece un piso mínimo de protección ambiental y las provincias pueden elevar los estándares establecidos en la legislación nacional pero nunca podrán ir por debajo de ellos.
Nuestra Constitución, como vemos, nos brinda múltiples herramientas legislativas para regular el derecho a un ambiente sano. La necesidad de protección de los ecosistemas de humedal pone de relieve los desafíos a los que se enfrenta el federalismo ambiental para crear un sistema de distribución de competencias que refleje un equilibrio justo entre los intereses nacionales y las autonomías provinciales.
¿Hacia un federalismo de concertación?
Ahora bien, es sabido que los límites ambientales no siempre se corresponden con los límites jurisdiccionales. Los problemas ambientales no reconocen las divisiones políticas propias del sistema federal. A su vez, como sostiene Patricia Kandus, no es posible entender a los humedales sino dentro del paisaje en que se insertan, en interdependencia con los ecosistemas vecinos. Por esta razón, la discusión sobre la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, que determinará quién regula y quién implementa las diferentes herramientas de gestión ambiental, debe estar incluida en el debate en torno a la sanción de una ley de humedales. De otro modo, sin una organización institucional robusta, las herramientas de regulación ambiental que diseñemos serán meramente cosméticas.
Para acercar a la ciudadanía el ejercicio de la toma de decisiones ambientales, estos procesos deben darse dentro de una unidad de gobierno lo más local posible. En efecto, son estas autoridades las que mejor conocen el territorio y sus biomas, y las que cuentan con más herramientas para promover la participación ciudadana que permita conocer las preferencias de sus habitantes.
Lo cierto es que, en ciertas ocasiones, los ecosistemas pueden atravesar varias jurisdicciones. En otros casos, una actividad realizada dentro de los límites de una provincia puede causar un daño ambiental en una provincia vecina. En este sentido, como señala Marcelo Leiras, la cooperación entre las provincias para establecer estándares comunes de gestión ambiental, que refleje los intereses de cada una, parece brindar una solución justa y concertada para aquellas situaciones en donde el problema ambiental transgrede las fronteras políticas.
Ahora bien, las provincias se han encontrado frente a serias dificultades de coordinación para la gestión de ecosistemas compartidos. Aquí es donde nacen los conflictos políticos casi irresolubles, puestos a consideración de la Corte Suprema, que generan vulneraciones de derechos fundamentales, como el derecho al agua. Tal es el caso del conflicto entre La Pampa y Mendoza, por los usos del río Atuel, o la demanda presentada por la construcción de la represa El Tambolar. Un diseño institucional provisto de medios de implementación y financiamiento suficiente contribuirá a evitar que los reclamos en torno a nuestra política ambiental sean dirimidos en los tribunales.
Por otro lado, la deficitaria implementación de las leyes de presupuestos mínimos por parte de las provincias anula todos los esfuerzos realizados como Nación para la sanción de normas ambientales. Pensemos en el caso de la Ley de Bosques; según un diagnóstico de FARN y Fundación Vida Silvestre Argentina, a falta de mecanismos de fiscalización y control a nivel local, parte de la pérdida de bosques nativos responde a prácticas ilegales. Es por ello que dejar librada a la voluntad de las provincias la regulación sobre el uso sostenible de nuestros humedales conspira contra la urgencia que como Nación tenemos por protegerlos.
La protección de nuestros humedales: una cuestión federal
El “principio de correspondencia territorial”, teorizado por los autores estadounidenses Heny Bulter y Jonathan Macey, puede ayudarnos a pensar quién debería estar a cargo de las decisiones ambientales en cada caso particular. Según este principio, el tamaño del área geográfica afectada por un problema ambiental debe ser la que determine el nivel de gobierno apropiado para dar respuesta. Así, todos los habitantes afectados por una problemática ambiental podrán ser involucrados en su solución.
En estos escenarios, en los que los ecosistemas atraviesan varias provincias y donde su degradación tiene un grave impacto más allá de los límites políticos, el diseño de un estándar federal de gestión sostenible de los ecosistemas de humedal se vuelve necesario para garantizar la protección de todos los humedales de nuestro territorio. Así, hacer de los humedales un tema de todos y todas, podrá contribuir a poner en agenda la urgencia por institucionalizar la gestión sostenible de los humedales como una cuestión federal.
Es curioso que los medios de comunicación más porteño-centristas hayan captado los incendios en el Delta del Paraná –¿será porque el humo comenzó a invadir a la Ciudad de Buenos Aires?–, y que los carpinchos de Nordelta se hayan puesto en la escena nacional. La protección de nuestros humedales es un reclamo colectivo. Debemos hacer uso de las virtudes del federalismo para honrar nuestro derecho a un ambiente sano. Considerar a los humedales una cuestión de interés federal fortalece las capacidades institucionales para su protección, mediante una política pública sensible a las particularidades del territorio local, pero con una mirada amplia que entienda a los humedales como ecosistemas altamente valiosos para el pueblo argentino.
La autora es abogada por la Universidad de San Andrés y diplomada en Derecho Ambiental por la Universidad de Buenos Aires. Este artículo está inspirado en su tesis de grado, titulada “Hacia una ley de humedales en Argentina: el federalismo ambiental como herramienta para su protección y gestión sostenible”.
[1] A la fecha, 15 proyectos cuentan con estado parlamentario en el Congreso.
Este artículo se publicó originalmente en la sección Difusión Virtual de CICLOS ADS
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